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社科院:中國養老制需頂層設計 退休年齡須延遲
發布者:本站 發布時間:2012-3-16 22:08:28 閱讀:1997次 [ 返回列表]
中國人力資源和社會保障部(人社部)部長尹蔚民3月7日在全國兩會期間公開表示,中國城鎮職工基本養老保險制度在具體實施過程中,有宏觀上和微觀上的許多問題需要解決。

  而根據《中國養老金發展報告》(《報告》)的建議,國務院有關部門應對地方管理的基本養老保險基金和中央財政集中的全國社會保障基金的投資管理體制進行統一研究,統一決策。

  《報告》是中國第一部反映中國養老金的專題報告,于2011年12月20日完成并發布,中國社會科學院世界社會保障制度與理論研究中心(世界社保研究中心)主任鄭秉文(微博)為該份報告負責人。全國人大副委員長華建敏和全國社保基金理事會理事長戴相龍參加了發布式并對《報告》給予了支持。

  早報記者近日專訪了鄭秉文,鄭秉文根據掌握的詳實數據,對未來10到20年中國養老金社會統籌賬戶收支缺口進行測算,并就中國養老保障制度頂層設計和未來改革方向等社會熱點話題展開闡述。

  養老“五大支柱”不平衡

  東方早報:目前中國養老保險制度最大的問題在哪里?

  鄭秉文:沒有頂層設計和長期測算,置制度長期可持續性于不顧,把社保制度看得太簡單,認為只要能發退休金就行了,不管未來的風險。這是目前最大的問題。因為我們目前社保的覆蓋面還比較小,隨著覆蓋范圍的慢慢擴大,新納入體系的都是年輕人,他們現在只繳納不用支付,現金流還可以,但以后就難說了。

  東方早報:在你看來,中國養老保障制度應如何進行頂層設計?

  鄭秉文:中國養老保障制度的頂層設計,就是要統籌所有的養老保障制度。要考慮一個國家的養老政策的戰略性、前瞻性、統一性,這就是養老保障制度頂層設計的基本原則。所謂戰略性是指社會保障只是經濟社會的一個子系統,它要配合整個經濟社會發展的格局和發展戰略, 比如,要為增長方式轉變做出貢獻等,就是說要配合經濟社會發展的總戰略,而不能與此相悖;前瞻性是指既要考慮到中短期的各個養老制度的財務可持續性即經濟發展水平所能承受的負擔問題,又要考慮到符合一國歷史傳統文化的兼容與同向,符合對其經濟模式和福利模式的追求;統一性是指對個人而言退休收入的多元性、穩定性和充足性等問題,既要考慮到體面的退休生活,又要考慮到勞動力市場彈性和對市場的扭曲等問題。

  養老保障制度的頂層設計說復雜也復雜,說簡單也簡單。談頂層設計,可以從好幾個角度來分析。首先,我們從支柱的角度來看。

  養老保障可分為五大支柱,分別為:零支柱,即來自國家財政轉移支付的養老補貼;第一支柱,來自于企業雇主和雇員雙方繳費的基本養老保險;第二支柱,來自于企業雇主和雇員雙方繳費的企業年金制度;第三支柱,來自于商業養老保險產品市場的提供;第四支柱,來自于個人的其他家庭養老資源,例如銀行存款,再例如經營性資產收入(房屋出租),還有子女饋贈和遺產等等。

  從上述支柱分析的角度可看出,中國養老保險制度方面存在一些問題。比如,五個支柱中的失衡現象始終未得到根本性轉變,目前壓力主要集中在基本養老保險身上即第一支柱上和家庭養老資源即第四支柱上。絕大部分人的養老主要依靠這兩個支柱,所以,國家的壓力大,家庭的壓力大,而幾乎全社會所有的注意力、政府的精力和退休人員的主要退休收入都在第一支柱上面。其次,第四支柱上即個人和家庭養老也承受著巨大的壓力,不利于拉動當期消費和緩解儲蓄率,因為大家的預期普遍不好,不敢消費。

  相比之下,其他支柱顯得非常落后,沒有承擔起相應的責任,沒有發揮相對應的作用。如,第二支柱即企業年金的替代率僅為1%(替代率是指勞動者剛退休時的養老金占退休前工資收入的比例來反映養老保險的給付水平。它是衡量老年保障程度的關鍵性指標)。零支柱,即來自于財政轉移支付的養老補貼呈碎片化狀態,沒有全國范圍的統一政策。第三支柱,商業性養老保險的密度和深度差距都非常大。

  東方早報:五大支柱的不平衡帶來什么問題呢?

  鄭秉文:一是因為愛和恨都是對著國家來的,所以,社會保障制度成為社會矛盾的焦點,這些矛盾甚至變得越來越集中。國家承擔了很大的養老責任,錢也花了,而且一年比一年多,社保和財政的干部也非常辛苦,險種一年比一年多,覆蓋面一年比一年大,工作量就一年比一年多,但是,社會不滿意的聲音卻同步增長,呼聲一年比一年高。支柱失衡和制度多軌制就是這個結果。

  二是,第四支柱壓力大意味著家庭也承受著很大的養老責任,因為覆蓋面還很狹小,養老收入還很單一,這樣,我們現在的經濟增長方式轉變中,內需發揮的作用就有限,因為大家都不太敢消費,養老預期不明朗、不樂觀。因此,要拉動內需,要讓大家敢消費,就必須提高其他幾個支柱的替代率,大力發揮其他支柱的作用。

  也就是說,第四支柱的壓力過大將不利于增長方式的轉變,第一支柱的壓力太大則反倒不利于社會穩定。這就是支柱失衡和公平失衡(多軌制)的后果。

  東方早報:國際上也有很多這方面的經驗值得我們借鑒。

  鄭秉文:歐債危機告訴我們,如果其他支柱都是空的,只靠第一支柱養老會給國家帶來極大的財務風險。希臘就是這樣,市場因素一點也不發揮作用,企業年金的情況跟中國差不多。

  另外,有些發達國家,比如美國,它的第一支柱替代率僅為40%,國家的壓力不是很大,個人繳費的壓力也不是很大,僅為6.2%,而中國則是28%,這自然也不利于工人的當期消費,不利于拉動內需。此外,美國對老年弱勢群體進行補貼力度較大,瞄準度也很高,因此,弱勢群體對國家的擁護程度非常高,這一點在中國也是值得學習的。所以老年弱勢群體一直是這個國家執政的階級基礎。

  第二支柱的替代率在美國也是40%,與第一支柱幾乎完全相等,第一和第二支柱合起來高達80%。靠這兩個支柱,美國人退休前收入如果是1萬元的,退休后收入能有8000元。而現在中國平均的替代率水平為50%左右,和美國兩個支柱替代率的合計相比幾乎少了將近一半。替代率上不來,內需就上不來,人們的退休生活不體面。第三支柱,美國的商業養老保險很發達,品種多,價格公道,適合各種各樣的消費群體,保險深度和密度都是中國的好幾倍。美國的第四支柱也是非常輕松的。美國的家庭存款平均只有1000美元,但大部分資產是以商業養老產品和其他金融資產的形式存在的。

  重提養老市場化改革

  東方早報:中國養老保障制度頂層設計還可以從哪些方面來考察?

  鄭秉文:剛才說的是從支柱的分析角度。第二個分析方法就是從國家和市場作用的角度來看待了,這也是考慮中國頂層設計的一個重要維度,目前存在很大問題。

  我們知道,在養老方面,從國家和市場的角度來看,我們現在市場的作用越來越被忽視,越來越小,越來越受到排除和歧視。你看看網上,10個人里有9個都在談國家的責任,有誰看到市場的作用了?根本就沒人提,網上是萬炮齊轟國家,卻對市場視而不見。在這樣的導向下,國家的養老作用和責任,父愛主義的神圣越來越被強化,甚至有一種回歸大鍋飯的感覺,不講改革開放了,不講市場作用了,在好多方面是走了回頭路。

  在養老問題上,市場是要發揮作用的,在發達國家,市場的替代率是占一半的,剛才說的美國就是這樣。盡管在部分發達國家,市場的替代率也比較小,比如北歐,但它們也從1994年、1995年開始改革一二十年了,方向就是引入和擴大發揮市場的作用,縮小國家的作用。

  所謂養老的市場因素和市場作用,指的第一個問題就是企業年金受到嚴重忽視,就是說,第二支柱被放到了一個花瓶的地位,看上去好看,但實際上廣大百姓根本沒有享受到它的實惠,因為上層不重視,政策不完善,只有大型國企能建得起,形成新的不公平,受到社會的詬病。

  中國應該擴大市場的作用,重提市場改革,否則的話,我們要走回頭路,這是國家社保模式和福利模式的選擇問題。在頂層設計上,國家和市場的關系嚴重失衡,可悲的是決策者沒有意識到這些失衡的惡果!面對全社會的批評和質疑,還亦步亦趨,繼續沿著第一支柱大包大攬的老路,精力越來越放到國家上,市場越來越受到忽視,在觀念上和思維上根本沒有意識到養老責任的多元化結構問題,結果,國家就成為萬能國家,父愛主義至高無上。

  決策者一定要考慮到在養老制度上有個國家和市場的關系問題,這個問題十分重大,它將決定一個國家未來是否有競爭力,市場是否有活力,民族是否有前途,甚至決定一個國家的國民性問題。這樣反其道而行之的結果,你看看美國和法國的比較就更明白了:美國的社保制度幾乎從來就沒有成為全社會范圍的一個抨擊對象, 因為它的來源是多元化的,國家和市場是分責的,而法國則正好相反,沒有哪個階層是滿意的,一出事,全國都動起來,群起而攻之,花錢不買好。

  你回過頭來看看希臘就更明白了。有什么樣的福利模式,必然會推動產生什么樣的經濟模式,一個開放度非常高的經濟體,一個勞動力市場非常活躍的經濟體,它的福利必然是很靈活的、市場因素非常充分的福利制度,反之必定是非常僵化的經濟體,不穩定因素充斥各個角落和各個階層。 加大企業年金稅收優惠

  東方早報:你對中國當前的養老保障制度市場化改革有什么建議?

  鄭秉文:發揮市場的作用體現在諸多方面,這是頂層設計的主要內容。在第一支柱上,目前最急迫的是,市場化首先要體現在巨大規模的社保基金投資體制上,提高收益率,提高基金的長期支付能力,提高財務可持續性,并且一定要認識到,投資體制是社保制度改革的一個組成部分;第二支柱,大力發展企業年金制度,加大企業年金的稅收優惠政策力度,促進企業年金發展,提高企業年金的替代率水平,擴大企業的參與率和經濟活動人口的參與率,提高企業年金基金占GDP的比例,提高其占基本養老保險基金的比例。

  例如,目前的企業年金制度里只有雇主的企業年金優惠政策,雇員的沒有,再比如說,雇主的稅收優惠比例僅為5%,而發達國家都在20%-30%,差距太大了。我們目前應該把個人繳費的稅收優惠政策盡快完善起來,而現在是雇主單方面的繳費為主,職工個人的基本沒有,這種單方繳費的制度勢必導致制度發展的積極性受到嚴重挫傷,短期內發展不起來,整體退休收入的市場化因素難以提高,這也等于是一個資源浪費。

  第三支柱更是市場化的一部分了,我們商業養老保險產品的深度和密度都太低,在養老收入的替代率中太低,一個是保險提供商的準入問題,一種是養老保險產品的提供與服務問題,要有一些政策支持。第四支柱同樣存在問題,比如家庭資產的結構,我們的金融資產比較少,存款資產比較多,金融資產的品種和范圍少多了。

  養老產品對個人而言是一種長期的投資,企業年金在國外是可以零售的,沒有到位的集合年金制度就難以普及零售范圍,不能深入人心,這也需要改革。市場的作用沒發揮,企業年金零售要做起來。

  五個支柱改革后有一定的比例結構,第二和第三支柱的作用發揮出來,完善零支柱。第一支柱的問題是在于繼續深化改革,因為改革風險很大,壓力又很大。

  隨著人口老齡化,養老的負擔會越來越大,一味地完全靠國家大包大攬,不發揮市場的作用,這是不科學的,也是不可能的,更是費力不討好的,既不利于國家安定團結的大局,也不利于個人提高退休收入水平和多元化結構的改善。

  “必須提高退休年齡

  東方早報:目前中國做實個人養老金賬戶壓力很大, 你是否對此做過測算,養老金收支缺口究竟有多大?

  鄭秉文:這就是我說的頂層設計的第三個分析角度,即中長期的財務可持續性問題,就是算賬的問題。未來10-20年,理論上講,個人賬戶可能是可持續的,有多少錢就花多少錢,統籌基金到時做一些“貢獻”,是可持續的。

  但問題絕對不是那么簡單。比如,如果基本養老保險的待遇要保持50%的替代率,那么按照最低繳費年限是15年的話,統籌部分這一塊的替代率就是15%,這樣,個人賬戶部分的壓力就大了,替代率需要達到35%,按照目前3%的投資回報率是無論如何也達不到的。

  如果假定統籌基金的投資回報率是6%,個人賬戶基金的回報率是9%,需要22年的最低繳費年限才可達到49%(統籌大約25%,個人賬戶大約是24%),但是,目前養老基金這兩個回報率都沒達到,它們都存在銀行里吃不到2%的利息,這就是典型的頂層設計的內容!從頂層設計的角度看,還應提高退休年齡,否則,替代率也是難以達到的,但哪個決策部門考慮過這些頂層設計呢?據我所知,目前還沒有,因為,誰說了提高退休年齡,誰就成為社會輿論的一個靶子,誰也不敢做這樣的頂層設計,誰愿意做靶子呀,于是,這個制度存在的問題太多了,但都把矛盾推向了未來,反正到那時也換了好幾屆了,“與我有什么關系”,這是目前的普遍心態,做政績工程還來不及呢,誰愿意得罪大多數人去提高退休年齡呀!? 但是你要知道,退休年齡不提高,這個制度肯定是不可持續的,與發達國家退休年齡的差距、與老齡化所要求的退休年齡,存在的差距太大了。

  東方早報:對此,你有什么建議?有些地方比如上海,已經柔性提高退休年齡了。

  鄭秉文:是的,上海退休年齡部分地“柔性”了,這是理性的,是以大局為重,你要知道,多年來上海每年財政補貼100多億呀,負擔太大,目前財務的缺口太大。比如,一個女工繳費才15年,50歲退休后余命還有至少二十四五年。這個制度能可持續嗎?個人繳一年和雇主加起來才28%,在基金投資收益率為5%的情況下,才能勉強維持15年余命的40%替代率。


  所以,我認為,除了改革投資體制和提高收益率之外,長期看,要想維持制度的財務可持續性,就必須提高最低繳費年限和提高退休年齡,這才是頂層設計的內容呀,其他那些當期買好的事情都是只顧當期不顧長期。比如,根據壽命預期,很多國家都是65歲退休,女性和男性的退休年齡是一樣的,具有趨同的趨勢,西方人的男女平均壽命預期平均76歲,中國是73歲,僅差3歲,根據這個推算,中國女性職工至少有8到10歲的延遲退休年齡的調整空間,但這個事情很復雜,需要政策循序漸進的推進,就是說,需要頂層設計。沒有頂層制度設計,就沒有養老保障的長治久安!這些風險隱患,不出20年就都會顯露出來!那時,大概是2030年吧!

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